¿Por qué es un error sostener que la Declaración de Santiago no es un tratado?

Es un error común pensar que la posición del Perú se funda en que la declaración de Santiago no es un tratado internacional.  Supuestamente  porque al decir Chile  que allí se estableció el límite  por el paralelo, su texto sería contrario a nuestros intereses.  Y de allí se saca la conclusión que la defensa del Perú consiste en negar que la Declaración es un tratado. Todo este planteamiento es jurídicamente equivocado.

Es exactamente al revés. El Perú fundamenta su posición en el sentido que nunca se ha pactado un límite marítimo con Chile por el paralelo 18 21 00,  justamente en el análisis jurídico de las disposiciones de la Declaración de Santiago y reconoce, obviamente, que es un tratado internacional.  Tampoco fundamenta el Perú su posición en el hecho que la Declaración siendo un tratado no es  un “un tratado de límites”. Como veremos este es otro error. Sino, sencillamente, porque ninguno de sus artículos, de sus disposiciones, establece o pacta un límite marítimo con Chile por el paralelo geográfico.

Cuando –como canciller de la República- decidí con la aprobación del Presidente de la República y la anuencia del pleno del Congreso, llevar el caso a La Haya, lo hice a partir de la solidez de esta argumentación jurídica.  En mi intervención en el pleno del Congreso, el 2004, ocasión en que informé a la representación nacional sobre la decisión de resolver la controversia en  la Corte Internacional de Justicia, señalé:

“En conclusión, la posición del Perú, ya en términos más específicos, se funda en considerar que la Declaración de Santiago, que es un tratado vigente y válido, no establece ninguna norma delimitadora, menos por el paralelo, entre el Perú y Chile; sino que afirma la soberanía y jurisdicción de ambos países hasta una extensión mínima de 200 millas de las aguas adyacentes a sus costas… En ningún texto de la Declaración de Santiago, en ningún artículo se dice que el paralelo es el límite entre el Perú y Chile. Lo que sí señala la Declaración de Santiago, con una redacción clara, como una excepción, es la utilización de la norma delimitadora del paralelo para el caso donde existan islas. Circunstancia especial –en el sentido del Derecho internacional de la delimitación marítima- que no se da en la frontera peruano-chilena, razón por la cual esta excepción se generó, se negoció, se aprobó, se refirió y se refiere a la frontera entre el Perú y el Ecuador… El Perú considera, y esto es una fortaleza, sólida fortaleza de su posición jurídica, que … no se puede ni siquiera interpretar la Declaración de Santiago en el sentido que haya establecido una norma delimitadora por el paralelo que se aplique al caso peruano -chileno.”

Se ha sostenido equivocadamente que la Declaración no es un tratado porque

1. Se denomina Declaración.
2. No contiene obligaciones sino una declaración de políticas.
3. No es un tratado específico sobre límites marítimos.

Ninguna de estas cuestiones define si un instrumento escrito es o no un tratado internacional. La existencia o no de un tratado se define, conforme al Derecho internacional, en función de si el instrumento concernido haya sido concertado por sujetos del Derecho internacional, produzca efectos jurídicos entre las partes y haya sido negociado y suscrito conforme al Derecho internacional.[1]

 La denominación del instrumento es irrelevante. Como señala Paul Reuters “no existe ninguna nomenclatura precisa para los tratados internacionales: las denominaciones de  “tratado”, “convenio”, “acuerdo” o “protocolo” se usan como sinónimos”.[2] La Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas, al comentar el Art. 2 de la Convención de Viena sobre derecho de los tratados, de manera coincidente  ha indicado: “…aun en el caso de acuerdos solemnes, hay una gran variedad de denominaciones que hacen difícil la clasificación de los acuerdos internacionales. Así, por ejemplo, además de las denominaciones de “tratado”, “convención” y “protocolo”, no es raro encontrar las de “declaración”, “carta”, “pacto”, “convenio”, “acta”, “estatuto”, “acuerdo”, “concordato”, mientras que denominaciones tales como “declaración”, “acuerdo” y “modus vivendi” pueden darse tanto a los acuerdos en debida forma o a los acuerdos en forma simplificada. En cuanto a estos últimos se les denomina de muchísimas maneras, aunque algunas denominaciones tales como “acuerdo”, “canje de notas”, “canje de cartas”, “memorando de acuerdo” o “minuta aprobada” sean más corrientes que otras”.[3]

Quizá resulte conveniente  recordar que la definición de “tratado”, conforme a la Convención de Viena de 1969 y el derecho consuetudinario,  es  la de “un acuerdo internacional celebrado por escrito entre estados y regido por el Derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera sea su denominación particular”.[4] La jurisprudencia de la Corte  es absolutamente uniforme en la materia. Así, en el asunto de la delimitación marítima y cuestiones territoriales entre Qatar y Bahrein, competencia y admisibilidad, la corte resolvió que:

“ (…)

23. El Tribunal observará en primer lugar que un acuerdo internacional puede tomar formas variadas y presentarse bajo denominaciones diversas. El parágrafo .a) del artículo 2 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 23 de mayo de 1969 dispone que  a los fines de esta convención, se entiende por ‘tratado’ un acuerdo internacional celebrado por escrito entre estados y regido por el Derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular … no existe regla de derecho internacional que prohíba que un comunicado conjunto constituya un acuerdo internacional destinado a someter una controversia al arbitraje o al  arreglo  judicial” (Plataforma Continental del Mar Egeo, sentencia, CIJ Recueil, 1978, p. 39, par. 96)… El Tribunal llega a la conclusión de que el Acta de 25 de diciembre de 1990, como los canjes de notas de diciembre de 1987, constituyen un acuerdo internacional que crea derechos y obligaciones para las Partes”.[5]

Los tratados pues pueden denominarse de cualquier manera y de hecho muchos se denomina “Declaración”

Más allá de la discusión si en su origen la Declaración de Santiago fue o no un acuerdo simplificado, lo cierto es que contiene los elementos que conforme al Derecho internacional configuran un acuerdo o tratado internacional: 1) ha sido producto de una voluntad concurrente de las partes; 2) esas voluntades corresponden a dos o más sujetos de derecho (los estados de Chile, Perú y Ecuador) que son sujetos del derecho internacional; 3) sus distintas cláusulas producen efectos jurídicos (prácticamente todos sus artículos); y, 4) ha sido concluida conforme al Derecho internacional.

La otra idea equivocada es que la Declaración no contendría  normas contractuales y por eso no sería  un tratado. Según esta idea, el instrumento que no contiene normas contractuales no es un tratado. Sólo los tratados contractuales tendrían esta naturaleza. No es así. Existen una serie de acuerdos o tratados que establecen intenciones, políticas, conductas a futuro, etc. que no son normas contractuales propiamente dichas pero que sí tienen efectos jurídicos. La propia Carta de las Naciones Unidas es un ejemplo.  Más allá de esta realidad,  los Arts. II, III y  IV de la Declaración de Santiago tienen un definido carácter normativo, establecen obligaciones

Por otro lado, los países signatarios aprobaron y ratificaron la Declaración, conforme al trámite que  sus respectivos ordenamientos jurídicos internos otorgan a los tratados. El  Perú al aprobar la Declaración  le otorgó el procedimiento propio de los tratados solemnes, es decir la aprobación parlamentaria previa. El acto de aprobación, en el Perú, fue hecho a través de la Resolución Legislativa N° 12305, del 6 de mayo de 1958. Esta Resolución aprobó todos los tratados suscritos en 1952 y 1954. El Congreso  procedió a la aprobación, y así consta en el párrafo primero de la resolución en “…el ejercicio de la atribución que le confiere el inciso 21 del artículo 123° de la Constitución Política del Estado…”.[6]

El otro argumento para negar valor jurídico a la Declaración de Santiago  en el caso consiste en afirmar que no es un tratado de límites.

En Derecho internacional no hay tipos de tratados según su materia, ni requisitos formales para que las obligaciones sobre inversiones estén en tratados de inversiones o las obligaciones sobre migraciones en tratados de migraciones. Los límites terrestres y marítimos, asimismo, no tienen que pactarse en tratados de límites específicos. Las cláusulas que establecen obligaciones en estas materias pueden estar en tratados específicos sobre las mismas o confundidas con otras obligaciones en tratados de distinta naturaleza. Por ejemplo, el TLC con Chile es un tratado de libre comercio, pero contiene normas sobre migraciones, inversiones o solución de controversias.

 La Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1960 y el derecho consuetudinario así lo reconoce de manera  clara:  “… la mayoría de los tratados carece de un contenido homogéneo, lo que permite introducir toda clase (el subrayado es mío) de normas en el mismo tratado como si fuese un molde. Aun cuando es posible elaborar una definición estricta de los compromisos contractuales, pocos tratados satisfarían por completo una definición semejante”.[7]

El Derecho internacional no exige que las obligaciones contraídas por los estados se encuentren en textos temáticamente referidos única o mayoritariamente a la materia de la obligación. Por ello, los límites pactados por los estados no necesariamente tienen que estar en tratados específicos de límites. En la propia práctica jurídica de las relaciones internacionales del Perú, nada menos que en la delimitación territorial con el Brasil, la frontera terrestre  en la zona norte, desde la naciente del Yavarí hasta el Río Caquetá o Yapurá, no fueron pactadas en un “tratado específico de límites”, sino en un tratado  de comercio y navegación.

La Declaración de Santiago de 1952 es un tratado internacional. Ello creo no admite discusión jurídica. Y la Corte así lo considerará. Surge entonces  la pregunta clave, ya en la línea de la defensa peruana: ¿Es favorable al Perú negar que la Declaración de Santiago es un tratado?  ¿Es favorable al Perú reconocer que la Declaración de Santiago es un tratado?

A la primera pregunta, la respuesta es indubitable, no. Por el contrario sería desfavorable. Negar la naturaleza de tratado de la Declaración de Santiago sería contraproducente para los intereses del Perú. No solo porque hacerlo expondría  una enorme debilidad en el análisis jurídico; sino esencialmente porque la manera de demostrar que no se ha pactado con Chile límite alguno por el paralelo, es precisamente el Art. IV de la Declaración de Santiago, que establece un método delimitador por el paralelo solo para el Perú y el Ecuador.

A la segunda pregunta, la respuesta es sí. Sí, es favorable, pues el Art. IV de la Declaración de Santiago es la prueba que tiene el Perú para demostrar que, con Chile , no existe un acuerdo escrito que haya establecido el límite marítimo por el paralelo. Es nuestro principal elemento probatorio.

[1]   Cf. Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, Viena 23 de mayo de 1969;

[2]   Cf. Paul Reuters,

[3]   Cf. Anuario de la CDI, 1966, vol. II p. 207

[4]   Cf. Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, Viena 23 de mayo de 1969, Art. 2.

[5]   Cf. CIJ Recueil, 1994,pp.118-122

[6]   David Aguilar Cornejo, op. ct. anexo 220, p. 202. En  el texto de la Memoria del Dr. David Aguilar Cornejo, Ministro de Relaciones Exteriores, 1954-1955, a que hace referencia esta cita,  el párrafo que da cuenta de la aprobación legislativa de la Declaración de Santiago está bajo el siguiente epígrafe “Aprobación por el Congreso de la República del Perú de los Tratados suscritos en Santiago y Lima. (P.25).AA

[7]   Paul Reuters, ibid. P.45

El desacuerdo sobre el  límite marítimo: la posición jurídica del Perú, sus fundamentos y argumentos; la posición jurídica de Chile, sus fundamentos y argumentos

A partir de las disposiciones contenidas en la Declaración de Santiago de 1952, tanto el Gobierno del Perú como el de Chile reivindicaron, desde esa fecha, la proyección de su dominio marítimo hasta una distancia constante de 200 millas. Pero se trataba de reivindicaciones unilaterales que nunca fueron reconocidas por el derecho internacional sino a partir de 1982. Desde la independencia hasta esa fecha el Perú y Chile ejercían su soberanía solo hasta 3 millas marítimas.

Recién desde 1982 cada uno de los dos países pudo sustentar sus proyecciones marítimas hasta las 200 millas amparados por el derecho internacional. Lo hicieron a partir de títulos jurídicos equivalentes (el principio tierra domina al mar o principio de adyacencia). El problema es que por la conformación de las costas (la costa chilena forma en la zona  un ángulo de 90°, mientras que  la costa peruana solo un ángulo de 30°) no existe espacio oceánico suficiente para que esas proyecciones discurran sin sobreponerse una a la otra. Consecuentemente, se da la hipótesis material que presupone toda delimitación: la superposición de la proyección de los espacios marítimos adyacentes  de los dos estados.

Del texto de los instrumentos legales internos de ambos países sobre sus respectivas   líneas de base, así como de las respectivas comunicaciones a la Secretaría General de las Naciones Unidas, emerge desde el año 2000, tanto material como jurídicamente, la controversia que opone a ambos países en el ámbito de la delimitación marítima. El solapamiento de las proyecciones de uno y otro país impide a cada cual extender su dominio marítimo hasta las 200 millas en la zona de superposición. Y cada proyección, como se ha visto, se realiza a título legítimo.

Los siguientes mapas ilustran el problema. El mapa 1 grafica  la zona marítima peruana conforme al título que posee como derivación del principio de adyacencia. Nótese que en toda la zona le corresponden 200 millas constantes a partir de las líneas de base costeras.  El mapa 2 muestra la zona marítima de Chile de 200 millas constantes, área azul, que le corresponde, asimismo, en función de la adyacencia marítima. Ambas proyecciones son a título legítimo.

En el mapa 3 se presenta el área en que se solapan  las zonas marítimas del Perú y Chile, las cuales configuran una zona  de superposición de 67,139.4 km² . Esta es el área en disputa en la controversia marítima sobre el límite marítimo.

En el mapa 4 se muestra la pretensión máxima chilena, que consiste en someter a su soberanía y jurisdicción  la totalidad de los 67,139.4 km² en disputa. Esta pretensión conlleva una mutilación completa del dominio marítimo del Perú en el área de superposición. El mapa 5 grafica la división de la zona de superposición aplicando, conforme al derecho internacional, una línea equidistante que produzca equidad en los resultados. Es la posición peruana.

Se puede apreciar, en este último caso, que mientras la pretensión chilena consiste en someter a su soberanía y jurisdicción la totalidad del área de solapamiento, mutilando toda la proyección del Perú; la posición peruana pretende -conforme al derecho internacional- dividir la zona en controversia a través de una línea equidistante a las líneas de base de ambos países.  Esta solución es concordante con uno de los principios equitativos, consagrados por la jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia, que manda que la proyección marítima de una parte no debe tener un efecto de amputación en la proyección marítima de la otra.

Si se tratase solo de la superposición existente entre las proyecciones marítimas de los dos países, la solución sería sencilla. La Corte procedería  directamente a trazar  el límite por  la línea equidistante, que es la que produce en este caso, por la conformación de las costas,  la equidad de resultados.

Sin embargo, el problema es más complejo. El gobierno de Chile considera que la superposición ya habría sido resuelta por la línea del paralelo geográfico que pasa por el Hito Nº 1 de la frontera terrestre. Según  Chile –como hemos visto- esta línea de delimitación se habría establecido en tratados internacionales, válidos y vigentes, específicamente en la Declaración sobre Zona Marítima o Declaración de Santiago de 1952 y el Convenio sobre Zona Especial Fronteriza Marítima de 1954. Y además habría sido confirmada por la conducta de los estados.

El estado peruano, que reconoce la validez y vigencia de estos tratados, sostiene que en ellos no se estableció ni trazó límite marítimo alguno con Chile.  En ninguna de las cuatro zonas que el Derecho internacional reconoce como espacios marítimos sujetos a derechos de soberanía y jurisdicción de los estados y que se corresponden con su dominio marítimo: el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental y la zona económica exclusiva. Esos espacios, por otro lado, no existían jurídicamente cuando se firmaron los tratados de 1945 y 1954.

Para ver al detalle las posiciones de los dos países respecto a la disputa del límite marítimo es necesario analizar jurídicamente la Declaración de Santiago de 1952, el Convenio de 1954 y la conducta de las partes. Lo haremos en los siguientes artículos.